《长江三角洲区域生态环境行政处罚裁量规则》解读

为贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》和《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》有关要求，进一步推进依法行政及规范生态环境行政处罚裁量权的行使，着力推动长三角区域生态环境执法统一，依据《中华人民共和国行政处罚法》《生态环境行政处罚办法》《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》等法律法规、文件，沪苏浙皖三省一市生态环境厅（局）及司法厅（局）共同起草了《长江三角洲区域生态环境行政处罚裁量规则》（以下简称《裁量规则》），现将有关情况说明如下：

一、背景介绍

（一）推动长三角区域生态环境执法监管体系和监管能力现代化

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《国务院关于加强法治政府建设的意见》《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》等文件中均要求完善执法程序，明确操作流程，建立健全行政裁量权基准制度。三省一市共同开展《裁量规则》的起草工作，有利于完善区域生态环境执法制度，促进生态环境综合执法队伍严格规范公正文明执法，是生态环境执法监管体系和监管能力现代化的重要内容。

（二）完善长三角区域生态环境执法一体化水平

《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》和《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》明确要求健全区域环境治理联动机制，联合发布统一的区域环境治理政策法规及标准规范。三省一市共同开展《裁量规则》的起草工作，有利于推动形成统一规范的长三角区域生态环境执法监督体系。

（三）探索长三角区域生态环境执法包容审慎

《优化营商环境条例》要求健全行政执法自由裁量权基准制度，合理确定裁量范围、种类和幅度，规范行政执法自由裁量权的行使。三省一市共同开展《裁量规则》的起草工作，有助于建立科学合理的裁量基准规定，在严格执法查处生态环境违法行为的同时保护行政相对人合法权益，对持续优化长江三角洲区域营商环境具有重要意义。

（四）及时响应生态环境法律法规变化的要求

2020年7月后，生态环境领域出台了很多新法新规和新政策，对部分违法行为的处罚金额有了很大调整，罚款下限也提高了，有必要根据生态环境法律法规的变化及时调整、完善生态环境行政处罚裁量制度，为执法人员提供明确的执法工作指引，避免执法随意性与主观性。

二、编制原则

（一）合法性原则。《裁量规则》的内容严格遵守《中华人民共和国行政处罚法》《生态环境行政处罚办法》及生态环境法律、法规、规章的规定，不创设、不突破，并贯彻落实国务院办公厅《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》、生态环境部《生态环境部关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》（环执法〔2021〕1号）的要求。 

（二）合理性原则。《裁量规则》的内容充分考虑长三角区域各地经济社会发展状况、当事人情况、危害后果等因素，合理设定从重处罚、从轻处罚、减轻处罚、不予处罚、裁量因素、裁量幅度和裁量因子等内容，既不轻过重罚，也不重过轻罚，避免畸轻畸重的不合理、不公正情况。

（三）过罚相当原则。《裁量规则》内容中的处罚种类和幅度与当事人过错程度、行为性质、情节以及社会危害程度相当，对于一般处罚情形之外还规定顶格处罚、从重处罚、从轻处罚、减轻处罚及不予处罚的内容，既突出对严重违法行为的惩戒力度和威慑作用，也突出对轻微环境违法行为的鼓励和引导效果。

三、主要内容

（一）优化裁量模式

将裁量模式由之前的百分比模式完善为综合裁量模式，去掉裁量起点，将裁量起点对应的百分值等比例分配给其他裁量因素，同时计算公式也发生改变，调整为“罚款金额=法定最低罚款数额+（法定最高罚款数额-法定最低罚款数额）×案件最终分值”。通过上述调整，可以避免因为新法新规的修订或者出台，导致专用裁量基准表无法适用的情况。

（二）裁量基准表种类

《裁量规则》确定的生态环境违法行为行政处罚罚款金额裁量表共分为三种：

1.专用裁量基准表：对法律、行政法规、生态环境部规章中实施频次较高的罚则，设定专用裁量基准表；

2.区域裁量基准表：对上海市、江苏省、浙江省、安徽省地方性法规、规章中实施频次较高的罚则，以及四地处罚事权划分不同的罚则，结合各地实际，分别设定区域裁量基准表；

3.通用裁量基准表：对未设定专用裁量基准表、区域裁量基准表的罚则，设定通用裁量基准表。

区域裁量基准表为新增的内容，主要整合了三省一市各自领域使用的裁量基准表类型及内容。 

（三）裁量基准表的适用范围

《排污许可管理条例》于2021年3月1日正式实施，《中华人民共和国噪声污染防治法》于2022年6月5日正式实施，由于新法新规的出台导致部分专用裁量表无法使用，故在每张裁量表后面加上“若本表适用的法律依据发生变化，则适用最新的法律依据”，以此解决法律法规规章适用的问题。

（四）裁量因素

结合执法实践中的适用情况，弥补裁量因素设置不合理、不恰当的问题，对部分裁量因素内容进行适当调整与完善。

（五）裁量的特殊情形

按照最新修订《中华人民共和国行政处罚法》及《生态环境行政处罚办法》的要求，增加了对减轻处罚的规定，《裁量规则》对照规定对减轻处罚予以细化规定。

1.内容。将之前的从轻处罚情形的内容，增加为从轻或者减轻处罚的内容，共规定了5种具体从轻或者减轻处罚情形，分别为积极采取整改措施，主动消除或者减轻生态环境危害后果的（包含主动履行生态环境损害赔偿责任的），受他人胁迫或者诱骗实施生态环境违法行为的，主动供述生态环境部门尚未掌握的生态环境违法行为的，配合生态环境部门查处生态环境违法行为有立功表现的，法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。

2.调整幅度。明确减轻处罚的幅度为在法定最低罚款数额以下确定最终罚款金额，且相比法定最低罚款数额减去的金额一般不超过法定最低罚款数额的50%。

四、保障实施

（一）施行日期

《裁量规则》定于2024年6月15日起生效施行，有效期5年，至2029年6月14日。

（二）保障实施

《裁量规则》由上海市生态环境局制定规范性文件并发布施行，使用上海的发文文号，三省一市生态环境厅（局）及司法厅（局）负责统筹协调全省（市）环境行政处罚适用工作，并组织就《裁量规则》的使用进行普法宣传和解读，确保《裁量规则》有效落地，切实保障企业合法权益，提升长三角区域生态环境行政处罚案件办理水平。